美国卫星监测大坝：继南海之后，湄公河流域为何成兵家必争之地？

2019年东南亚湄公河区域遭受历史性的严重干旱，美国通过卫星监测大坝的水位，没想到发现该河位于上游国境内，共有11座大坝——而监测照片“意外流出”后，更引发国际舆论热议和一连串的外交战争。

2016年轰动一时，由林超贤导演执导，张涵予、彭于晏领衔主演的电影《湄公河行动》，其实是改编自2011年的真实事件：“金三角中国船员遇袭案”。当时，在湄公河金三角区域有2艘中国的商船受到不明身份的武装分子袭击，13名船员全部遇难。根据中方调查，涉案人士一度直指泰国军方高层。

电影呈现的剧情，大致是：“我国为了查清楚事实真相，派出一支小组进入泰国境内，与已在泰国的情报员联手深入金三角查案，经过充分调查与严格执法，发现背后有着重重疑点，真正的凶手在嫁祸无辜的中国船员后，更意图利用毒品制造更大的阴谋……”

《湄公河行动》被视为宣扬爱国主义之作，电影制作在当时堪称大卡司，但在现实的国际政治领域，电影上映后却引起中南半岛国家的些许不满。

随后，湄公河流域更成为继南海、海峡之后的大国之间“兵家必争之地”——这一切的导火线，要从2019年以来湄公河区域遭受严重干旱，美国采取卫星监测当地大坝的照片流出开始说起。

壹

从“澜沧江”到“湄公河”的争议

先为大家地理科普一下：东南亚的湄公河，在我国境内叫澜沧江，发源于青藏高原，蜿蜒流经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南等5个东盟成员国，从越南胡志明市流入南海，全长超过4180公里，是全世界第12长的河流，东南亚约6000万人仰赖湄公河生存。

近年来，各国皆在湄公河流经国内处兴建水坝从事水力发电，湄公河流经的国家并组成了次区域组织，处理流域相关的问题。

但此流域中的区域组织，却有“两大联盟”进行对抗：其一，是以中国牵头的“澜沧江──湄公河合作组织”（Lancang-Mekong Cooperation）；其二，是由4个湄公河流域国家发起（缅甸除外）所组成的“湄公河委员会”（Mekong River Commission），一直得到美国和日本的支持。

恰逢2019年湄公河区域遭受历史性的严重干旱，美国采取卫星监测水位，美国故意将监测照片“意外流出”后，引发国际舆论热议。

时至2020年，全球爆发疫情后，美国特朗普政府更认为“湄公河（四国）——美国”的伙伴关系势在必行，打算以提供防疫物资及解决河流干旱为题，强力对湄公河流域进行干预，让我们在中南半岛的区域政治上产生极大的压力。

2021年8月上旬，美国国务卿布林肯在“湄公河——美国伙伴关系”部长会议上表示：“美国迄今已向湄公河次区域交付了850万剂疫苗和将近6000万美元的援助，美国将继续免费提供疫苗，不附加任何政治或经济条件。”

另一方面，我们过“一带一路”（B＆R）在柬埔寨打造“亚洲最长水坝”（桑河二级水电站），来改善柬埔寨的民生和促进经济发展。

美国官员却酸酸地批评，人文与环境成本很高，或许贷款可以解决基础建设开发的燃眉之急，但也为“普遍侵害”奠下极为严重的伤害，因为并不关心承建业者是否重视环境与社会影响评估，甚至不见得会给予受影响地区充分补偿。

贰

什么是国际河流？国际法如何规范？

其实湄公河多年来一直有着争议，如泰国抗议老挝境内的沙耶武里水坝破坏生态，影响下游水资源。这样的问题，国际法可以怎么处理呢？就让我们来谈谈国际河流法吧。

国际水法（international water law）是在处理跨国水资源的国际法，包括国际河流、湖泊（地面水）、地下水等等，联合国以“国际水道”统称淡水资源。

国际河流，是指两个或多个国家共享的河流；河流的利用除了上述的水力发电，还包括航行运输、灌溉、渔业、民生需求等等。当不同国家因为淡水资源产生冲突时，应如何处理呢？

其实，早在公元前2500年，中东地区的2个城邦就为了化解底格里斯河的水资源纠纷，签订了历史上第一个关于水的协议。从此之后，处理跨国水域的协议越来越多。

从805年至2020年，世界上大概制定了3600多个与水资源相关的条约，其中大多数涉及航行和边界划分；现在则约有150项水资源条约。在过去50多年时间内，因为水资源纠纷而发生的战争有将近40起。

有关国际河流的使用，有两大不同主张：

◆ 强调流域的国家（水道国）绝对领土主权，一个水道国对流经其领土的所有水都拥有绝对权利。

◆ 强调完整河流水道国的权利，每个水道国有权享有河流的自然流量，以及与过去相同使用情况的历史权利。

可以想像，通常河流上游的水道国倾向绝对主权的学说，而下游水道国支持河流的完整性或历史权利。

在国际水道争端中较为重要的条约是联合国1997年通过、2014 年实施的《国际水道非航行使用法公约》。这一公约只有36个国家签约，大多数国家都没有批准。越南是湄公河流域中，唯一批准此公约的国家。不过此公约还是被视为建立国际水法的重要法律依据。

对于湄公河，柬埔寨、老挝、泰国和越南一直经过湄公委员会进行相关合作，即便在越战期间仍持续进行技术交流。不过在1970年代，因柬埔寨政府排外，因此其他三国成立了“临时湄公河委员会”。

1995年泰、柬、老、越四国签订了《湄公河流域持续发展合作协定》（The Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin），并成立湄公河委员会，取代临时湄公河委员会。此条约对缔约国具有拘束力，而且各国也有很强烈的动机遵守条约内容。

可以发现，湄公河协定以及委员会的成员只有下游的四个国家，并没有包括上游的中国和缅甸。因此，委员会的讨论和协商无法影响他国、也无法取得与河流相关信息，削弱了委员会对河流的治理。

2016 年中国与湄公河沿岸的其他5个沿河国家之间成立了澜沧江——湄公河合作组织。合作组织和湄公河委员会之间出现了微妙的关系。

例如柬埔寨在2017年签署合作协议，向柬埔寨提供超过700万美元的资金，协助在柬国境内兴建6个水坝。这些过程，柬埔寨并未向湄公河委员会报告。

即便如此，国际社会仍然强烈受到政治考量，面对如此争议，背后连带牵扯许多利益纠葛。

叁

拾特朗普政府牙慧，拜登继续关注《湄公河下游倡议》

特朗普政府时期，美国加速实施2020年4月份所建立的《湄公河下游倡议》，宣布启动湄公河——美国伙伴关系（Mekong-US Partnership），称之为“印太愿景和东盟战略伙伴的不可或缺的一部分”。

美国政府并决定投资1.5亿美元支持湄公河流域走出新冠疫情的损失，以及加强打击跨国犯罪、发展能源和电力市场等。

美国在特朗普执政时期，显然远比过去积极地在湄公河“阻击”其他国家影响力的存在，尤其是我国在友邦柬埔寨修建水坝，美国甚至危言耸听，已危及湄公河流域其他国家的居民生计，当事国柬埔寨的警告，美国却直接遭到忽略。

而美国总统拜登上任之后，美国已通过实施《湄公河下游倡议》，并召开了“湄公河下游倡议部长级会议”、“日本——国湄公河电力伙伴关系”，同时通过“伊洛瓦底江（，缅甸河流，云南境内称之为独龙江）——昭披耶河（泰国湄南河）——湄公河经济合作战略”发展伙伴等多种方式，逐步强化与柬埔寨、老挝、泰国和越南等湄公河流域国家的交流。